以现代化治理方略应对电信网络诈骗
近年来，网络犯罪数量激增、结构日趋复杂，也使得以传统犯罪治理方式追究、打击犯罪活动面临挑战。困境背后，是传统的犯罪治理方式与科技时代资源高度流动性之间的不适应。从根本上解决包括电信诈骗在内的网络犯罪治理困境，必须回答好犯罪治理领域如何推进治理体系和治理能力现代化的问题，以更加科学的治理方略回应新时代人民群众对于保障财产安全的更高需要。
近日，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示，肯定了近年来各地区、各部门在打击电信网络诈骗犯罪方面取得的初步成效，同时强调要以人民为中心，统筹发展和安全，强化系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，全面落实打防管控措施，坚决遏制电信网络诈骗犯罪的多发高发态势。
侵犯公私财产犯罪自古以来就是犯罪的“主流”，因而也一直是治理的重点。自春秋末期李悝制定《法经》，将《盗法》列于篇首，此后的《秦律》《汉律》都十分重视对“盗”这一类侵财犯罪的预防与惩戒。历朝历代都采取了以重典惩治的刑事政策，财产权的保护对维护社会秩序具有重要作用。如果说传统社会中以严刑峻法惩罚和预防财产犯罪还算颇有成效的话，那么在以节点化、去中心化为特质的智慧社会中，仅以增加刑罚成本的方式治理利用互联网、大数据、人工智能等现代科技进行的电信网络诈骗犯罪，首先面临的就是破案率低、刑罚难以适用的问题。
近年来，社会变迁对犯罪形势的影响集中体现在传统财产犯罪数量减少，而网络犯罪数量激增、结构日趋复杂。这种跨区域、非接触式、近乎全产业链的新型共犯形式，也使得以传统犯罪治理方式追究、打击犯罪活动面临挑战。电信诈骗基于其成本低、收益高、门槛低、手段多样等特点，在新兴的网络犯罪活动中突出存在，屡禁不止。据统计，2016年至2018年全国网络犯罪案件中涉及诈骗罪的超过30%。而依托现代科技，盗窃、赌博、传销等其他犯罪也在变换形式，打击难度显著提高。困境背后，是传统的犯罪治理方式与科技时代资源高度流动性之间的不适应。
从根本上解决包括电信诈骗在内的网络犯罪治理困境，必须回答好犯罪治理领域如何推进治理体系和治理能力现代化的问题，以更加科学的治理方略回应新时代人民群众对于保障财产安全的更高需要。
一是推进多元主体协同共治。电信网络诈骗活动的产业化特点，决定了必须以开放的社会共治视角来治理此类犯罪。电信诈骗自2004年前后开始逐渐高发，2009年公安部组织了第一次打击电信诈骗专项行动，提出要在公安机关内部相关部门、警种之间建立犯罪情报会商机制，并与银行、工信等部门建立长效协作配合机制。2015年6月，公安部、工信部、中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、中国移动等23个部门和单位成立打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议，2016年3月，部际联席会议办公室制定了《防范治理电信网络新型违法犯罪工作机制》，建立了13个具体的防范工作制度，明确各部门责任。将银行和通信两大系统整合进治理体系，落实其主体责任，对电信诈骗犯罪的侦查取证、预防控制具有十分重要的现实意义。这一会议制度的建立，标志着由公安系统孤军奋战到整合资源、扩大主体的治理观念、治理方式的转变。
基于互联网公司在技术手段、数据占有方面的显著优势，可以实现利用人工智能分析识别网络诈骗、屏蔽高风险网站、标记容易受骗的受害人群体等技术工作，协助犯罪治理从被动打击向主动预防转变。网络服务的安全与稳定是凝聚用户、实现长久发展的基础，利用前沿技术和数字化工具加强政企合作、企企合作是大势所趋，应当充分激发网络服务提供者参与治理的内在动力。
此外，人民群众自身也应当成为电信诈骗犯罪治理的有力主体。一方面通过各种自治组织、个人的宣传教育，帮助易受骗人群树立防诈意识，通过社会道德体系的构筑与完善，形成诈骗可耻、自食其力的良好道德氛围。另一方面，当前有关部委、互联网平台成立了多个电信网络诈骗举报窗口，例如“12321举报中心”“腾讯110”等，人民群众作为诈骗线索的来源，可以有效应对诈骗手段翻新快、防不胜防的治理难题，推动构建电信网络诈骗犯罪的“全民共治”格局，形成电信网络诈骗犯罪治理领域的“枫桥经验”。
构建政府、企业、公众等多元主体参与的犯罪预防、治理体系，同时依靠健全的法律法规、行业规章等规范制度对多元主体形成制约，打造共建共治共享的科学治理格局。
二是加强源头治理，综合施策。大数据、人工智能等现代科技为打击、预防犯罪提供技术手段的同时，也可能被不法分子利用，成为精准筛选被害人、非法获取个人信息、传播诈骗信息的工具。电信网络诈骗犯罪中共同犯罪案件占比逐年提高，分工日益精细，已经形成了比较成熟的黑灰产业链。位于前端的程序编写、脚本设计、“伪基站”等技术设备生产、销售、个人信息提供等违法犯罪活动，由不同主体分工负责，产生了以“购买”方式获得“犯罪服务”为特点的非接触性犯罪。严厉查处上游的违法犯罪环节，打破违法犯罪产业链，实现前端预防，不仅有利于打击诈骗犯罪，对防治其他的网络犯罪活动也具有重要意义。
公民个人信息保护近年来备受关注，网络环境下人们在享受各种信息技术带来便利的同时也不可避免地面临信息安全问题。2016年到2018年间的网络诈骗案件中，有近20%是获取公民个人信息后有针对性地实施诈骗犯罪。侵犯公民个人信息的违法犯罪活动导致的电话号码、住址、家庭成员、活动轨迹等信息泄露是精准识别易受骗人群、掌握被害人心理、获取被害人信任，进而展开诈骗活动的根源。此外，对声音、面部特征、指纹等生物特征信息的获取和利用在人工智能时代也应该受到更多的关注。当前我国个人信息保护法尚在制定之中，刑法修正案（七）增设，并在刑法修正案（九）中进一步完善的侵犯公民个人信息罪是当前用于规制和惩戒严重侵犯公民个人信息行为的主要举措，以最严厉的刑罚手段保护个人信息体现了国家的高度重视和时代发展的立法需要。实践中，有关部门也应该注意落实，加强对不法获取、提供公民个人信息行为的查处力度，提高下游的违法犯罪成本和实施难度。压实互联网企业的用户信息保护责任，推动建立企业用户信息保护和数据使用的合规体系，严惩擅自读取、滥用用户信息的违法犯罪行为。
除进行精准诈骗需要公民个人信息外，生产、提供“伪基站”“黑广播”等用于传播诈骗信息的非法通信设备，非法提供QQ、微信等互联网账号，窃取、非法提供用于实现转移财产目的的银行卡、电子支付账户，以及为了规避电信、银行等机构关于实名制要求而实施的伪造、买卖、出借身份证等违法犯罪活动，也是顺利实现诈骗目的的必要环节。例如，2020年利用虚假App实施的网络诈骗犯罪约占此类案件的60%，切断网络诈骗的技术支持应该成为综合施策的重点。依据现行刑法和有关司法解释的规定，这些上游犯罪活动可以非法经营罪，妨害信用卡管理秩序罪，伪造、变造、买卖身份证件罪等若干罪名处置。对编写用于犯罪活动的程序软件、设立钓鱼网站、爬取用户信息等提供技术支持的前端犯罪活动，可以综合适用帮助信息网络犯罪活动罪、非法利用信息网络罪、非法获取计算机信息系统数据罪等罪名及时处置。刑罚的有效性不在于其严酷，而在于及时性和不可避免，加大对前端犯罪活动的查处力度，能够起到更好的犯罪预防效果。
此外，诈骗目的的顺利实现，也与部分受害者的防范意识不足有关。电信网络诈骗的本质形态与传统的诈骗罪无异，需要被害人一定程度的配合。获取被害人信任的方法、借口层出不穷，从各类中奖、刷单、冒充公检法，再到疫情期间以预约新冠疫苗、兜售口罩等为由骗取财物，充分利用了人们的贪利、恐惧等心理特点。通过各类专项打击行动，2020年刷单诈骗案件的占比由年初的25.3%下降至13.8%，在取得治理效果的同时，也意味着新类型的诈骗案件占比同步提高。因此，针对易受骗人群的风险提示仍需加强，及时公布新型的诈骗理由和方法，利用多种传播渠道，创新宣传方式，提高公众的防范意识。此外，在警惕上当被骗的同时，也需要加强社会公众的信息安全意识。长期以来对个人信息自我保护的忽视，已经成为信息泄露的重大隐患。
三是统筹发展和安全，防范技术风险。当前，网络黑灰产业犯罪成为刑法理论和实践关注的重点之一，物联网、区块链、人工智能等新技术的渗透，实现了盗窃、赌博等传统犯罪的改造升级，电信网络诈骗犯罪也是这一网络黑灰产业链的下游犯罪之一。新技术被滥用于犯罪活动，在提高下游犯罪治理难度、危害程度的同时，看似中立的上游技术行为如何规制成为现实困境，刑法的“源头治理”可以溯源至何种程度也引发质疑。尤其是当前针对人工智能、个人信息、数据安全等方面的立法不足，如何规范使用人工智能等高风险技术手段、如何界定个人信息的合理使用范围等问题缺乏统一、明确的标准，进而影响了作为保障法的刑法中有关侵犯公民个人信息罪、帮助网络犯罪活动罪等罪名的规范适用，难以发挥规制作用。
如何建立行政管理前置、刑法兜底的长效治理体系是坚持发展与安全并重的关键举措。要充分发挥新技术在改善民生、发展经济、治理犯罪中的积极作用，以现代技术手段推动犯罪治理向智能化、数字化转变，同时以行政规制、行业监管、企业自律等多种方式引导现代科技的规范发展与应用，保护公民个人信息，规避技术风险。
（作者单位：北京师范大学法学院）
原文链接：